中经记者石健北京报道
城市更新3.0模式、“城投＋产投”、产城结合模式……随着“十四五”接近收官，“十五五”面临开局，地方融资平台也在探索中积累转型经验。眼下，城投平台产业化已经成为业内的普遍共识。
《中国经营报》记者注意到，多地在制定“十五五”规划编制的同时，也在总结以往转型经验，其中“资产盘活＋城市更新”成为产城融合的一个缩影。
邢台市交通建设集团有限公司副总经理高利波在接受记者采访时表示：“城投应该在城市更新上定位为城市运营商的角色，要注重产业导入来提升城市更新效能，将文旅、康养等可持续运营的产业要素融入项目，带动后续的附加价值释放，也进一步推动产城融合发展。”
盘活低效资产
在政策加持之下，2025年以来，低效资产盘活成为热门话题。
近期，随着中办、国办联合印发《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，城市更新模式更加聚焦、机制更加完善。
与此同时，自然资源部办公厅印发的《低效用地再开发试点第二批典型案例》显示，涉及12个省（市）的18个典型案例，重点聚焦“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，实施产业园区用地专项治理”方面的经验做法。对此，不少城投行业人士表示，上述典型案例为推动低效资产盘活提供了借鉴。
记者注意到，当前不少城投公司通过改建城市历史文化街区低效建筑，一方面实现了城市更新，另一方面实现低效资产盘活的目的。
天津城市更新建设发展有限公司相关负责人介绍，公司与资产所在辖区的天津和平投资发展集团有限公司合作成立了天津解放北路历史文化街区保护发展有限公司来负责实施。对于如何谋划有机更新模式，该负责人表示：“我们因地制宜推动项目策划与区位特点和周边产业相结合，文旅商融合发展助推空间重塑，从资产更新向内容更新、运营更新转变。与此同时，通过‘重资产空间改造+轻资产文化’运营，模式，依托解放北路片区深厚的人文经济价值、优质的金融产业价值与稀缺的空间遗存价值，构建金融与文旅商融合发展模式，助力片区融合发展。”
记者发现，不少城投公司在盘活存量资产的同时，更加注重低效资产的发掘和盘活，而这一现象与相关政策密切关联。
国家“十四五”规划提出，“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中也提出了“盘活存量土地和低效用地”的要求。若干政策举措要求各级国资国企要根据政策导向、市场需求，切实抓好盘活存量资产工作，让“沉睡”的资产“醒”过来、“活”起来，为扩大有效投资、稳定经济增长作出积极贡献。
2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，综合性成效逐步显露。在多位行业人士看来，资产盘活涉及多个领域，城投公司在盘活资产时还是要结合所在区域的问题“对症下药”。
在提及房地产业务盘活时，高利波对记者表示，目前，关键在于推动房地产业务回归品质导向，以城投功能优势对房地产赋能，从而增强市场信心，缩短去化周期，稳定业务基本盘。
在此基础上，在他看来：“城投应该在城市更新上定位为城市运营商的角色，平台公司不能仅把更新理解为物理空间改造，而是要注重城市运营整体能力的提升。同时，要注重产业导入来提升城市更新效能，将文旅、康养等可持续运营的产业要素融入项目，带动后续的附加价值释放，也进一步推动产城融合发展。”
各地多措并举推动存量资源用起来，部分地方允许复合利用存量用地，完善土地用途变更、建筑功能转换等政策。多地推动低效用地再开发，通过零星用地整理，集约利用土地。部分地方创新带方案出让、协议出让、弹性年期等更为灵活供地方式。
融资方式走向多元化
记者注意到，“资产盘活＋城市更新”已经成为城投平台实现产城结合的一个重要标志。不过，现代咨询研究院院长丁伯康认为，城投平台还不能仅停留在“资产盘活＋城市更新”上，而是要加快自身的定位转型。
“目前，全国大部分平台公司已经实现了从1.0‘三代公司’到2.0‘城市运营服务商’的转变。但是，超85%的平台公司还未完成从2.0到3.0‘产业培育发展商’的跨越，真正地参与到产业投资、产业培育、产业发展中，而后续到4.0‘跨区域的市场化投资运营主体’和5.0‘具备国际视野的国有资本投资运营公司’的转型，更是任重道远。平台公司需要从自身发展阶段出发，抓准现阶段的转型重点，设定阶段性目标。”丁伯康表示。
不过，对于绝大部分平台公司而言，培育产业离不开资金的支持，尤其是城投在未来2至3年还要以“发展中化债”作为主要发展模式，针对债务化解与融资拓展双重问题。
高利波认为，当前平台公司拥有的资源要素虽多，但真正有效转化为可用资金仍有难度。“因此，一方面，要积极探索资产证券化、绿色债券等方式，拓宽融资渠道，缓解债务压力；另一方面，探索通过城市片区统筹开发，打造具备运营收入的城市基础设施网络，将碎片化资源转化为持续性的现金流，为平台公司纾困解压、增强后劲提供支撑。”
记者梳理发现，在融资机制方面，PPP新机制、基础设施资产证券化、REITs、城市更新基金等金融工具，已经成为不少城投公司使用的融资方式。
今年1月，住房和城乡建设部相关司局负责人公开披露，我国不断创新多元化城市更新投融资机制。12个省设立了专项资金给予奖补或贷款贴息，12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造，一些地方完善了税费减免政策。目前，已有28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等，吸引社会资本投入。
记者注意到，城市更新基金已经成为不少地区的主流资金运用模式。其中，西安于2022年7月设立母基金总规模100亿元的西安市城市更新基金，通过构建“母基金+区域子基金+项目子基金”的多层放大机制，引导社会资本及金融资源解决城市更新项目前期资金筹集和后续融资难题。母基金充分发挥引导作用，聚焦片区综合更新、老旧资产提升改造、产业园区建设三类重点项目，实现政府投资精准发力。
在多位城投行业人士看来，我国城市发展逻辑正从“增量扩张”向“存量优化”深刻转变，这对城投平台而言，既是转型压力，更是战略机遇。通过激活低效空间形成产业承载载体，依托产城融合提升资产溢价能力，在“人、产、城” 的协同进化中，构建可持续的市场化运营模式。这不仅是城投平台突破传统发展瓶颈的必然选择，更是其作为城市发展“新基建”，推动区域经济高质量发展的使命所在。
丁伯康建议，面向“十五五”，平台公司应结合发展阶段和功能定位，明确发力方向，构建具备差异化优势的能力体系。具体而言，可聚焦三个关键字，推动转型与高质量发展。一是“新”，加快培育和发展新质生产力；二是“数”，以数智化技术改造运营模式和管理手段，布局数字产业赛道，挖掘数据的开发利用潜力；三是“绿”，积极参与绿色低碳和生态环保领域，加大力度推动新能源革命。
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